Santiago Lago Peñas (Publicado en http://blogs.elpais.com/res-publica, aquí)
Hoy FUNCAS ha presentado un número de la revista Papeles de Economía Española sobre reforma fiscal. En él escribo un artículo un artículo conjuntamente con Jorge Martínez-Vázquez sobre reforma tributaria local. Esta entrada sintetiza su contenido.
El mundo local español se caracteriza por un anquilosamiento institucional que complica sobremanera su adaptación a las nuevas realidades y su capacidad de respuesta a los problemas y retos que surgen. Sin duda, falta pulsión reformista en el nivel local. Las referencias legislativas actuales siguen siendo las normas dictadas en los años ochenta del siglo pasado. Normas que han sido sometidas a revisiones mínimas e insuficientes. El marco institucional no se ha adaptado a la fuerte descentralización que se ha producido en el nuevo escalón regional de gobierno, ni a los cambios sustanciales en las demandas de bienes y servicios públicos, ni a las nuevas tecnologías y pautas de movilidad y desarrollo urbano de las últimas décadas.
Las consecuencias de ese anquilosamiento institucional son múltiples y todas ellas negativas. Sin ánimo de exhaustividad, destacan las siguientes. Primero, la superposición competencial en las comunidades pluriprovinciales, por la convivencia de gobiernos autonómicos con unas diputaciones provinciales que, además, no rinden cuentas directamente a los ciudadanos. Segundo, la petrificación de una estructura municipal pensada para unas pautas de movilidad y una distribución de la población del siglo XIX. Tercero, los problemas de desbordamiento y desencaje entre las demarcaciones municipales y las demandas de servicios en muchos espacios urbanos, para los que las rígidas soluciones contempladas en la legislación española sobre áreas metropolitanas no están funcionando. Cuarto, el intrusismo de los denominados “gastos impropios”, consecuencia directa de una delimitación competencial imprecisa, desfasada respecto a la demanda, e incongruente en perspectiva vertical con los principios de subsidiariedad y de la asignación de competencias de gasto. Finalmente, hay que mentar la actual insuficiencia de recursos financieros, fruto de la combinación de tres factores: las carencias estructurales del sistema de financiación local; la laxitud a la hora de atender demandas de gasto de todo tipo en la década pasada, que una vez concedidas ha sido costoso desmantelar; y la volatilidad del enorme flujo de recursos extraordinarios vinculados a la burbuja inmobiliaria y que permitieron financiar esa expansión de la cartera de servicios.
El sistema local de gobierno del país está en crisis. De hecho, con la excepción de los años de bonanza asociados con la burbuja inmobiliaria, el sistema ha vivido en crisis permanente durante más de tres decenios. Sin duda, no haber reaccionado a tiempo ante todos estos problemas que atenazan al municipalismo español dificulta hoy encontrar y aplicar una solución integral. El contenido y la polémica suscitada por el anteproyecto de ley de reforma local, en tramitación parlamentaria en el momento de escribir estas líneas, refleja con nitidez esta dificultad.
En este contexto, la tributación local es solo una parte del problema; no ya del sistema de financiación, sino del propio modelo descentralizado de gobierno. El sistema fiscal local español requiere cambios profundos y en dos niveles. En un nivel primario, es preciso reforzar sustancialmente la capacidad recaudatoria del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), en línea con el modelo anglosajón de tributación local. Es perentorio repensar los mecanismos de cómputo de la base imponible, lo que conlleva revisión profunda de la forma en la que se gestiona el catastro. En segundo lugar, consideramos oportuno introducir la posibilidad de recargos en el IRPF, como se hace en los países nórdicos, por ejemplo. Tercero, nos parece conveniente contar con un IAE reformado y reforzado o, de forma alternativa, con un nuevo impuesto local sobre los negocios que gravite sobre el valor añadido, en línea con lo que se hace en Francia o Italia. Finalmente, es preciso extender en lo posible el recurso a tasas y precios públicos, porque son un instrumento especialmente apropiado en el ámbito local. En este caso, de nuevo, hay que buscar soluciones a los problemas de gestión, en particular las carencias que caracterizan las memorias económicas de costes de los servicios. Estas son las cuatro patas principales sobre las que deben sostenerse unas finanzas municipales suficientes, sostenibles, transparentes y autónomas.
En un segundo nivel toca revisar a fondo el resto de los impuestos locales para corregir sus actuales distorsiones y problemas. Pero sin perder de vista que son y serán instrumentos complementarios desde el punto de vista de la suficiencia recaudatoria. El avance en los gravámenes sobre residuos es un vector particularmente interesante. La tributación del automóvil tiene que simplificarse en una sola figura y habrá que decidir si acaba en manos de municipios o autonomías, en función de lo que se haga con el resto del sistema de tributación a escala regional y central.