De todas las reformas constitucionales, la que más urge es la autonómica
RAMÓN PUNSET DOCTOR EN DERECHO, PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD DE OVIEDO
(Publicado en La Nueva España, aquí)
Una de las garantías de la autonomía de las nacionalidades y regiones españolas consiste en que los estatutos son normas inmodificables unilateralmente por el Estado, pues los cambios estatutarios siempre han de acordarse en primer lugar por las asambleas de los respectivos territorios. Éstas, en consecuencia, tienen en su poder la llave de toda reforma. Ahora bien, los estatutos no son leyes de rango constitucional, de modo que la alteración de la Constitución podría conllevar la derogación de sus preceptos, y hasta la liquidación del entero sistema autonómico. Con la particularidad de que las comunidades autónomas carecen, como tales, de presencia alguna en las Cortes Generales que aprueben semejante revisión de la ley suprema. Así, en definitiva, la decisión acerca de las dimensiones y profundidad de la forma territorial estatal corresponde a nuestro Parlamento nacional (y, en su caso, a todo el electorado español), lo que es tanto como decir que pertenece a las fuerzas políticas de ámbito general. Cabe, pues, legítimamente, derribar o rectificar la obra iniciada en 1978, que no es ni puede ser considerada como un edificio intangible o, a lo sumo, sólo susceptible de crecer y ensancharse. Puesto que la Constitución de la que parte esa obra ha de estar siempre a disposición de los ciudadanos o de sus representantes, según acredita la existencia de un procedimiento de reforma constitucional, habrán de ser ellos quienes en cada encrucijada histórica determinen el contenido de la norma fundamental y, en consecuencia, la idoneidad o no de la autonomía política y su mayor o menor intensidad.
Creo que hace tiempo que nos hallamos en una de tales encrucijadas y que, de todas las reformas constitucionales imaginables, la que más urge es la del modelo autonómico, terreno en el que convendría, a mi entender, un verdadero cambio de rumbo. Hay aquí dos opciones: o volvemos al Estado unitario en sentido estricto, recentralizando las competencias que desde 1979 se han venido descentralizando en las comunidades autónomas, o vamos hacia un Estado federal, si bien decir esto segundo es decir bien poco, pues existen casi tantos federalismos como federaciones. ¿Qué clase de Estado federal, por tanto? Examinaré brevemente ambas alternativas.
La primera, recentralizar, es reclamada por los nostálgicos (¿de los gobernadores civiles?) y por los cada vez más numerosos españoles indignados con los desafueros del nacionalismo periférico. Se trata, no obstante, de una postura más visceral que racional y, en todo caso, yo la juzgo utópica. En efecto, el ser constitutivo de España, si se me permite semejante apelación a la teología de la historia, es un ser plural, como, por lo demás, lo es, en mi opinión, el de prácticamente todas las naciones europeas, más herederas del feudalismo que del absolutismo y el liberalismo de signo francés, contrariamente a lo que suele pensarse. Aparte de esto, y desde un punto de vista más pragmático, el Estado autonómico, no obstante sus insuficiencias y disfunciones, se encuentra sólidamente enraizado en el país. En ese marco institucional se halla, además, firmemente instalada una amplia élite política y administrativa que sólo una revolución podría apartar del poder, y casi nadie está por revoluciones de ningún género.
Si descendemos al plano de lo organizativo, es cierto que bastantes comunidades autónomas poseen más competencias de las que pueden gestionar eficazmente (así, por ejemplo, enseñanza superior o sanidad), a pesar de lo cual jamás las devolverían al Estado promoviendo la reforma de sus estatutos. No resulta menos verdad que el proceso autonómico ha sido desde el principio una carrera de emulaciones: Cataluña, pretendiendo emular al Estado (y aceptando por ello la engorrosa competencia sobre prisiones), y las restantes regiones, a Cataluña. Esto ha conducido a una igualación competencial por arriba y, agotadas las potestades constitucionalmente disponibles, a un asalto a las competencias estatales, forzando las disposiciones de la ley fundamental, como sucede con el nuevo Estatuto catalán y los que siguen su estela. De esta guisa, el incesante proceso de adquisición de competencias, activado de modo insaciable por la clase política catalana e inmediatamente emulado por las demás élites autonómicas, se ha revelado letal para el respeto a la supremacía de la Constitución. Este proceso, que continúa en las Cortes con la tramitación de nuevos estatutos, debe ser detenido a la espera de la decisión del Tribunal Constitucional acerca de la constitucionalidad del Estatuto de Cataluña, que sin duda abrirá un período de honda reflexión sobre el modelo de Estado y sus límites.
Un modelo aquejado, como vicio de origen, de un exceso de bilateralismo, que obedece al planteamiento de la autonomía como una vía esencialmente pensada por los constituyentes para las tres nacionalidades históricas. Generalizado el proceso autonómico, deben hacerse dos cosas: cerrar definitivamente el grifo competencial y potenciar las relaciones multilaterales y los instrumentos de coordinación y cooperación. En suma, ha llegado la hora de acabar el Estado autonómico -un modelo obsoleto desde el mismo momento de la política de «café para todos», y mucho más, hoy en día- y sustituirlo por un Estado federal. En realidad, acabar y perfeccionar funcionalmente el Estado autonómico significaría federalizarlo.
No es que haya que instaurar, a través de la modificación de la Constitución, una federación de estados. Dado que las palabras las carga el diablo, la denominación de «estado», lo mismo que la de «nación», deben reservarse siempre para el Estado español y la nación española, sin extenderlas a las comunidades autónomas. Federalizar nuestra forma estatal significaría simplemente lo siguiente.
Ante todo, fijar definitivamente la lista de competencias estatales y autonómicas y suprimir la posibilidad de delegación de potestades del Estado en las comunidades autónomas. El sistema de distribución de competencias debe quedar cerrado y resultar uniforme, pudiendo abrirse en el futuro únicamente a través de una reforma de la Constitución. En resumidas cuentas, ha de modificarse en su totalidad el título VIII del texto constitucional, cuyas previsiones en su mayor parte se han agotado o requieren, como la financiación autonómica, una nueva redacción a la luz de la experiencia de estas tres décadas. En segundo lugar, en un sistema federalizado son esenciales tres instrumentos de coordinación, cooperación y participación: las conferencias sectoriales, las conferencias (verticales y horizontales) de presidentes y un senado verdaderamente territorial. Hay que hacer participar a las comunidades autónomas en la determinación y control de la orientación política nacional a través de su presencia directa y diferenciada en el Senado. Se precisan, pues, en el interior de nuestro Estado mayores niveles de transversalidad. Esto es lo que entiendo por federalizar, como alternativa a recentralizar. Naturalmente, tengo claro que los nacionalistas no están interesados en el federalismo, que conlleva igualación, sino en un bilateralismo cada vez más acentuado que derive hacia el confederalismo primero y la independencia después. Pero es cuestión de decirles claramente que no.