El Pacto Fiscal: una contrapropuesta (por Ángel de la Fuente)

(Publicado en Expansión-Reggio´s, aquí)

OPINIÓN: EN PRIMER PLANO

El pasado mes de julio el Parlamento catalán aprobó una resolución reclamando un modelo de financiación específico para Catalaña inspirado en el sistema vasco de concierto. Una pieza central del nuevo sistema sería una agencia tributaria catalana independiente que regularía y recaudaría en exclusiva todos los tributos en el territorio de la comunidad. La titularidad del 100% de estos ingresos correspondería también a la Generalitat, que a cambio negociaría bilateralmente con la Administración Central una aportación con dos componentes: una cuota para cubrir el coste de las competencias no transferidas y una aportación a la “cooperación interterritorial.” Esta aportación debería ir reduciéndose gradualmente con el tiempo para mejorar el saldo fiscal de la comunidad y estaría sujeta a ciertas limitaciones entre las que destaca una restricción de ordinalidad: la aportación a la caja común no podrá hacer que Cataluña pierda posiciones en el ranking regional en relación a su situación en términos de capacidad fiscal (ingresos tributarios a igualdad de escalas impositivas).

Tal como se ha formulado, la propuesta catalana no es aceptable ni desde el punto de vista del interés general del Estado ni desde los principios que fija la teoría del federalismo fiscal. Su aceptación supondría la extensión a Cataluña (aunque en forma algo suavizada, al menos inicialmente) de un régimen foral de carácter confederal que constituye una reliquia del Antiguo Régimen y que no existe en ningún país federal avanzado, donde resultaría inaudito que la Federación no pudiese recaudar tributos en una parte de su territorio. El régimen especial que se reclama violaría con elevada probabilidad el principio de igualdad que proclama nuestra Constitución (como ya lo hace en la práctica el sistema foral) y conllevaría una importante pérdida de eficiencia recaudatoria al trocear la Agencia Tributaria. Su aceptación abriría, además, la puerta a reclamaciones similares por parte de otras regiones de renta elevada, abriendo así un proceso de desmembramiento fiscal del Estado que aumentaría la desigualdad territorial y podría dejarnos con un sistema fiscal asimétrico muy difícil de gestionar y con una administración central sin los medios necesarios para ejercer sus competencias constitucionales.

Así pues, la respuesta del Gobierno central a la propuesta que le trasladará el presidente catalán en los próximos días debe ser un no claro. Esto no quiere decir, sin embargo, que no exista margen para la negociación. El enormemente complicado y nada transparente sistema de financiación que tenemos genera un reparto caprichoso y muy discutible de los recursos entre regiones que necesita una revisión como agua de mayo. En esta situación, la presión catalana puede ser una fuerza positiva que ayude a vencer las fuertes resistencias a reformas necesarias que seguramente ofrecerán los más beneficiados por la situación actual.

Una posible contrapropuesta pasaría por una simplificación del sistema que, además de hacerlo más transparente, garantizaría el cumplimiento generalizado del principio de ordinalidad y por una negociación ordenada sobre el grado de redistribución que debería generar el sistema y sobre los factores de coste que éste debería reconocer. La reforma implicaría la desaparición del Fondo de Suficiencia (excepto como vehículo para la financiación de las competencias singulares asumidas sólo por ciertas regiones), de los Fondos de Convergencia y de las restricciones de statu quo (de forma gradual, con un período transitorio posiblemente largo), así como la creación de un nuevo fondo de nivelación vertical que se nutriría con recursos estatales. Las negociaciones sobre el nuevo sistema deberían centrarse en tres cuestiones:

i) el porcentaje de los ingresos tributarios regionales que se integra en el Fondo de Garantía – esto es, el grado de nivelación horizontal,

ii) las reglas de reparto del fondo de nivelación vertical en función de la desigualdad que persista tras aplicarse el resto del sistema y

iii) los factores de coste a incluir en la fórmula de necesidades de gasto que se utiliza para repartir el Fondo de Garantía.

Este marco permitiría acomodar al menos parcialmente la parte más razonable de las reivindicaciones catalanas sin dinamitar el conjunto del sistema. Sería posible, por ejemplo, incluir en la fórmula de reparto del Fondo de Garantía un ajuste por el nivel regional de precios que recogería un factor de coste muy real y especialmente importante en Cataluña.

Agencia con participación autonómica

También existe una alternativa razonable a la reivindicación catalana de una Agencia Tributaria propia. Se trataría de la creación de una agencia tributaria única e independiente para la administración central y las autonómicas mediante alguna fórmula de consorciación entre todas ellas. Sin sacrificar las fuertes economías de escala y alcance que existen en este campo, esta fórmula permitiría una mayor participación autonómica en la gestión de los grandes impuestos compartidos y dejaría “la llave de la caja” en manos más neutrales que las actuales.

Una objeción de calado a la estrategia que acabo de plantear es que no tiene demasiado sentido negociar con un Gobierno catalán que considera su propuesta sólo como una estación más en el camino hacia la independencia. Puede ser, pero eso no cambia las cosas. El sistema necesita en cualquier caso una reforma en la línea apuntada y es importante que el Gobierno central articule una oferta razonable que pueda explicar en toda España. En el caso que nos ocupa, a quien tiene que convencer no es a un Gobierno catalán embarcado en un órdago independentista, sino al electorado de la comunidad que es el que dará o quitará razones en unas elecciones cruciales que no tardarán mucho en llegar.

Ángel de la Fuente. Instituto de Análisis Económico (CSIC).