Cataluña no debería fiar todo al margen de autogobierno para ponerse a trabajar
Mi historia sufí favorita es aquella en la que un hombre, una noche, ve a otro agachado cerca de una farola. Al preguntarle qué le pasa, le contesta que ha perdido la llave de su casa. Se acuclilla el primero junto a él para ayudarle y, después de unos minutos de infructuosa búsqueda, inquiere al otro si está seguro de que fue en ese lugar donde perdió la llave. “No, en realidad se me cayó allí”, le contesta señalando a unos cuantos metros de distancia, “justo al lado de la puerta de mi casa, cuando fui a abrirla”. Pregunta entonces el hombre, extrañado, por qué, en tal caso, no se puso a buscarla donde la perdió. A lo que el otro responde: “… Es que allí no hay luz”.
Volvió a mi mente la fábula tras leer en estas mismas páginas un interesante artículo (Sobre balanzas fiscales) de Andreu Mas-Colell, consejero de Economía y Conocimiento del Gobierno catalán. Hacía el autor, entre otras, una afirmación con la que coincido plenamente: que la pasión por la uniformidad tiene un carácter autodestructivo para España. Y añadía —aquí mi grado de coincidencia es algo menos categórico— que el autogobierno de Cataluña ha sido, cuando ha podido ejercerse, beneficioso no solo para los catalanes, sino para el conjunto del país. Ponía como ejemplo los magníficos resultados cosechados en Cataluña a lo largo de los últimos 20 años por la política científica, de los que toda España se ha beneficiado, y los atribuía al hecho de que el Gobierno catalán había tenido en este campo márgenes de decisión que le habían permitido la innovación institucional.
La argumentación tiene una base sólida. El despegue de los indicadores de producción científica en Cataluña, en relación con los del resto del país, es un hecho empíricamente constatable. Tampoco parece discutible la relación de esos resultados con la adopción de un modelo propio de gobernanza de la investigación cuyos rasgos (apertura, internacionalización, autonomía de los centros, evaluación externa, financiación competitiva, atracción de talento sobre una base global y estrictamente meritocrática, peer review institucionalizada, vinculación del empleo y la carrera de los investigadores a sus resultados) la aproximan a las mejores prácticas internacionales tanto como la alejan de la tradición burocrática y funcionarial española. También es cierto que la educación superior ha permanecido, en buena medida, al margen de tales cambios y las universidades catalanas presentan resultados tan discretos como el resto de universidades españolas.
Ahora bien, la parte que me interesa discutir de la reflexión de Mas-Colell es hasta qué punto esas diferencias de profundidad en el cambio institucional se explican, exclusiva o fundamentalmente, en función de los márgenes de autogobierno existentes en cada caso. La cuestión plantea preguntas como las siguientes: ¿Era la investigación, en el universo de los servicios públicos de titularidad autonómica, un nicho de baja intensidad regulatoria estatal, en el cual el Gobierno catalán podía, excepcionalmente, dar salida a su voluntad de innovación institucional? ¿Es esa excepcionalidad la que explica que en otras áreas del servicio público las reformas estructurales hayan brillado por su ausencia y los modelos de gestión reproduzcan, en general, en Cataluña los que se heredaron de la Administración General del Estado (AGE) y se generalizaron por el resto de comunidades autónomas? ¿Han sido la autonomía de los centros, la gestión por resultados, la profesionalización del management, la evaluación del trabajo o la flexibilización del empleo público objetivos vedados —salvo en el caso de la ciencia— a la iniciativa reformadora del Gobierno catalán?
Puede que el ejemplo de la educación superior, regulada de un modo uniformador a escala estatal e invocada por Mas-Colell como contraste, sirva hasta cierto punto para defender una respuesta afirmativa a estas cuestiones. Sin embargo, sería difícil extender el argumento al resto de la Administración catalana. Actualmente, en áreas de servicio público como la salud, la gestión de tributos, la extinción de incendios, la educación primaria y secundaria, el trabajo social, el urbanismo o las políticas activas de empleo, por poner solo unos cuantos ejemplos, el marco regulador —la Constitución y el Estatuto reformado, más la legislación básica aplicable en cada caso— deja un amplio espacio para reformas contundentes y permitiría crear modelos de gobernanza y gestión pública netamente diferenciados de los que rigen en la AGE y en otras comunidades autónomas. El informe entregado hace casi un año al Gobierno catalán por la comisión de expertos creada con tal objeto así lo pone de manifiesto. ¿Por qué tales reformas no se han hecho?
La respuesta es que los cambios en el campo de la investigación científica en Cataluña reunieron ingredientes —indispensables en toda reforma institucional— que no se han dado en los demás casos. El liderazgo ejercido por el propio Mas-Colell —gobernante de perfil poco común— fue el eje en torno al cual se articuló un conjunto de rasgos de esa experiencia. Por una parte, su peso político situó el tema en la agenda de prioridades del Gobierno. Por otra, su reputación como académico brillante y su ascendencia en el sector dotaron al proyecto de la auctoritas que todo cambio profundo precisa para debilitar las resistencias. En tercer lugar, supo rodearse del equipo adecuado y traducir la claridad del propósito en una estrategia de cambio provista de los recursos e incentivos convenientes. Por último, su compromiso reformador sostuvo, con la tenacidad necesaria, el impulso de los cambios a lo largo de un tiempo suficiente para institucionalizarlos. Es todo este compendio de atributos lo que explica el éxito. Y, como muestra la realidad de la Administración catalana actual, disponer de la capacidad de autogobierno era condición necesaria, pero no, desde luego, suficiente.
Dilucidar los factores de éxito y de fracaso es crucial para la efectividad de cualquier reforma institucional. Y si hablamos de un reto tan complejo como reformar el sector público, nos conviene buscar allí donde se nos cayó la llave, y no en otro lado. Se viven en Cataluña tiempos en los que el autogobierno —en su versión más radical, la independencia— aparece para muchos investido de una inapelable capacidad taumatúrgica, lo que resulta muy atrayente en medio de la crisis económica e institucional que padecemos. Ya se sabe, dale a un niño un martillo y todo a su alrededor le parecerá un clavo. Lo malo es que se trata de una ilusión nada inocua. Uno de los inconvenientes que tiene atribuir todos los problemas a la interferencia ajena es que nos induce a creernos mejores —más capacitados, más decididos, más innovadores— de lo que somos. Otro problema es que legitima la inacción en el presente y nos invita a esperar el momento en que, ya liberados, podamos finalmente dedicarnos a afrontar los desafíos pendientes. Y es que es mucho más cómodo hacer una escapada a la farola que quedarse en el tajo, arremangarse y poner manos a la obra.
Francisco Longo es profesor del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE.