Condicionantes legales para un referéndum en Cataluña (por Joaquín Manso)

(Publicado en El Mundo, aquí)

La convocatoria de una consulta en Cataluña sobre la independencia choca frontalmente con la Constitución, la norma de la que emana la legitimidad de las instituciones vigentes en esa comunidad.

¿Quién tiene competencia para convocar un referéndum?

Exclusivamente, el Estado español, como dispone el artículo 149.1.32º de la Constitución y recuerda la sentencia del Tribunal Constitucional que anuló la Ley de Consultas impulsada en el País Vasco por Juan José Ibarretxe o la más reciente sobre el Estatut.

La primera de ellas explica extensamente que sólo el pueblo español es titular "de un poder soberano" y que otorgar a una de sus partes esa capacidad de decisión sobre asuntos políticos que afectan al conjunto de los españoles, sin una previa reforma pactada de la Carta Magna, implicaría una revisión del orden constitucional "mediante una inaceptable vía de hecho".

¿A quién en concreto corresponde convocar un referéndum?

El artículo 92 de la Constitución establece que las "decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos [en el sentido de todos los españoles]" y que "será convocado por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso".

Prueba de la importancia que el legislador constituyente daba al referéndum es que el mismo precepto señala expresamente que las condiciones y el procedimiento del referéndum deben regularse a través de una ley orgánica: es decir, que sólo las Cortes Generales pueden hacerlo, como expresión de la soberanía nacional, con la exigencia cualificada de que tiene que aprobarse por mayoría absoluta del Congreso.

¿Qué alternativas legales tendría la Generalitat?

El artículo 122 del Estatut le concede la competencia exclusiva para regular "consultas populares", y fue declarado conforme a la Constitución por el Alto Tribunal, pero siempre y cuando no se trate de un referéndum. Según la jurisprudencia constitucional, la diferencia reside en que, en este último caso, el sujeto de la consulta, sea o no vinculante, coincide con el cuerpo electoral y su objeto es un asunto de naturaleza política, por lo que se requieren garantías jurisdiccionales especialmente solemnes.

Los términos de los mensajes políticos de los últimos días sugieren que la vía que escogería Artur Mas es la de la Ley de Consultas que el Parlament estaba tramitando en desarrollo de ese precepto del Estatut.

¿Sería legal entonces convocarlo al amparo de esa ley?

Muy difícilmente, aunque el Govern podría buscar soluciones imaginativas para que el sujeto de la consulta no coincida con el cuerpo electoral, como que voten los mayores de 16 años. Sería todo un fraude.

La actual Ley catalana de Consultas, pendiente de un recurso al Constitucional, establece la necesidad de pedir permiso al Estado, requisito que pretende eliminarse en el proyecto de CiU que, con toda probabilidad, se retomará en la próxima legislatura. La nueva norma daría a Mas un instrumento con el que justificar el gasto en medios que haría falta para celebrar un referéndum, sean materiales (papeletas, urnas, colegios electorales…) o humanos (vocales, interventores…). También le permitiría constituir un sucedáneo de junta electoral.

¿Qué posibles respuestas tiene el Gobierno?

La más sencilla es la que utilizó Zapatero para fulminar la Ley de Consultas de Ibarretxe: el artículo 161.2 de la Constitución permite al Gobierno impugnar ante el Alto Tribunal las "resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas", lo que suspendería automáticamente la convocatoria. El TC debe resolver en cinco meses.

Al mismo tiempo, puede recurrir al TSJ de Cataluña al amparo del artículo 62.1 b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, que reputa nulos los actos "dictados por órgano manifiestamente incompetente".

¿Qué opciones hay si Mas sigue adelante?

El artículo 155 de la Constitución establece que "si una comunidad actuare de forma que atente gravemente al interés general de España", el Gobierno "podrá adoptar las medidas necesarias". Eso incluye suspender la autonomía y, en caso límite, la intervención del Ejército.

¿Puede procederse penalmente contra los convocantes?

El gobierno de Aznar reformó en 2003 el Código Penal para incluir expresamente este caso y castigarlo con prisión de tres a cinco años. Zapatero lo derogó en 2005 (y el TC anuló en 2011 aquella norma del PP por el trámite que siguió). Las posibilidades se reducen a la prevaricación (hasta 10 años de inhabilitación) y la desobediencia.